「辺野古移設」は憲法違反なのか? 木村草太氏の論考をめぐって(追記あり)

※オリジナル原稿は12月9日にアップしましたが、批判を受けて12月12日に追記を加えました(文末参照)。

気鋭の若手憲法学者・木村草太氏が、今年2月初めの沖縄タイムスに「辺野古新基地は憲法違反」という論考を寄せていた。

【木村草太の憲法の新手(1)】なぜ、住民投票もなしに、新基地建設が進むのか?
(沖縄タイムスプラス 2015年2月3日)
http://www.okinawatimes.co.jp/cross/?id=208

びっくりした。優秀な木村氏がいうからには、少なくとも憲法違反の疑いをかけられるだけの理由があるのだろうと思って記事を精読してみた。

木村氏は「憲法95条」を基本に考えていた。

憲法95条 一の地方公共団体のみに適用される特別法は、法律の定めるところにより、その地方公共団体の住民の投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は、これを制定することができない。

〈基地をどこに配置するかは民主主義の根幹に関わる問題だから、国会で法律をつくって対処すべきだ。つまり、辺野古に新基地を造るという法律を成立させるのが正しいやり方だ。基地の場所を辺野古に特定する法律だから、「一地方公共団体にのみ適用される」法律となる。憲法95条に則り、名護市で住民投票を実施し、同意を得なければ、基地は建設できない〉というのが木村氏の論理だ。

「基地をどこに配置するは民主主義の根幹に関わる問題」といわれれば確かにそうかもしれない、と思う。木村氏は「駐留軍用地特措法」まで持ち出して、辺野古だけでなく今までの基地立地はことごとく憲法違反の疑いがあると臭わせている。

が、よくよく考えてみれば、今回はキャンプシュワブにおける「滑走路建設」であって、そのための埋め立て工事が問題となっているのだ。木村氏は、メディアで流布されている「新基地」という表現が妥当だと思っているのかもしれないが、実態は既存の基地の沿岸部160ヘクタールの埋め立てであって、新しい借地を対象とする「駐留軍用地特措法」とは関係がない。「160ヘクタールの公有水面埋め立ては民主主義の根幹を揺るがす問題だから、住民投票を実施した上で国会で立法が必要である」というのが木村氏の主張だとすると、同規模のダム建設や同規模の国道敷設も憲法95条に則った住民投票が必要だという話になりかねない。規模に着目すれば、やはり民主主義を揺るがす問題だとは言い難い。

〈いや、そうじゃない。辺野古の代替施設建設が、道路の通行を妨げるなど自治権を侵害するからだ〉と木村氏は主張するかもしれないが、一部道路の通行に制約が出たからといって(それもきわめて小規模)、直ちに自治権の侵害といえるとは到底思えない。先に触れたダム建設や国道敷設はもちろん、大規模商業施設などの建設に伴い、一部の市道・県道が消滅したり、通行に制約が出る事態は頻発しているが、憲法に則った住民投票を実施したという話は聞いたこともない。

〈そもそも駐留軍用地特措法で借り上げられているキャンプシュワブ自体が手続き的に憲法違反の疑いがあるのだ〉と木村氏は反論するかもしれない。が、そうであるとすれば、私有地の借り上げが含まれる日本じゅうの基地について、特別立法を個別に成立させ、基地立地について根本から仕切り直さなければならないことになる。国防(安全保障)という公共財供給はすっかり停滞することになってしまう。

「基地の必要性を問題にしているのではない」と木村氏はいうが、木村氏の主張通りに住民投票を実施すれば、結果的にすべての基地の必要性が問われることにもなる。

公益と私益の対立にはつねに悲劇が伴う。悲劇はないほうがいいに決まっているが、公益を優先せざるをえないという場面は多々ある。公益を優先させるときは、残念ながら「補償」によって失われた私益を補うほかない。そのことは憲法にも明記されている。

憲法29条 財産権は、これを侵してはならない。
○2  財産権の内容は、公共の福祉に適合するやうに、法律でこれを定める。
○3  私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる」

木村氏はこの憲法29条に触れていないが、それはやはり議論としてのバランスを欠いたものだ。

現在も木村氏は同様の主張を繰り返しているが、そのトーンはいくらか変化している。最近では「憲法95条違反」という議論の展開は避け、「地方自治」そのものを定めた憲法92条に基づく議論を展開している(画像参照/2016年12月6日の付沖縄タイムス)。

今回の木村氏の主張の「肝」も、日本の法律には「基地を配置する(造る)根拠法がない」というところにある。「国が基地をどこにでも造ることができる」のが現状だが、それは「法律による行政の原理」(=行政は法律に基づいて執行されなければならない、という原理)に反している、と国の姿勢を告発している。基地を造る法律がない以上、基地を造るという行為は「違法」とはならないが、木村氏によれば、法のあり方としては許されない行為だ、ということになる。

法のあり方として許されるかどうかは別として、木村氏の主張にも正当性は見いだされる。確かに基地そのものの配置について定めた法律はない。現状では「日米安保条約」によって、米軍が日本国内に基地を有することが認められているのみだ。条約にあわせて、日米地位協定も締結され、日米の義務や免責事項も定められているが、これも法律ではなく、二国間のの合意事項である。

しかしながら、主権国家同士の取り決めだから、両国の命運を左右するかもしれない取り決めでもある。「外国との条約は法律を超えた存在である」とは思わないが、法治国としての基盤を明白に揺るがすことがない範囲で、条約は尊重されなければならない、というのが一般的な考え方になっている(例:砂川事件の最高裁判決)。

ただ、法治国としての基盤を明白に揺るがす事態が何であるかについては、憲法学者の間でも意見がわかれるところである。もっとも、米軍基地の配置が国の専権事項であることは明白で、国の裁量や統治行為の範囲であると考えれば、「法律による行政の原理」を逸脱するとまで断定できないのではないかと思う。つまり、根拠法がなくとも、条約の履行義務を負うわが国は、米国に対して基地(用地)を提供していかなければならない。

だからといって沖縄に米軍基地が偏在する状態を放置してよいわけではないが、歴史的要因や地政学的要因から、沖縄の米軍基地を直ちに一掃することは不可能である。国の偏在解消の実施が遅々として進まなかったことは大いに責められるべきことだが、人口密集地である本島南部に存在する基地の返還計画は決まっており、何よりもこの計画のスピードアップこそが最優先の課題である。その第一歩として普天間基地を撤去・移設するというのが長年の懸案だが、一度は名護市の合意を得た辺野古移設がなかなか進まなかったことについては、沖縄の側にも責任がある。

木村氏が提起した基地の法的根拠を問うような議論は、基地の縮小計画を一層遅らせる可能性が強く、現実的な解決策とはとても思えない。その法的根拠論がたとえ正しいとしても、基地の縮小に貢献するというよりも、基地の縮小計画に負の効果をもたらすことになるだろう。

さらに木村氏は、憲法95条ではなく今度は92条を持ち出して、地方自治に重大な影響をもたらす辺野古移設作業は、地方自治の本旨に反するとしている。92条には以下のように定められている。

第92条  地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。

「地方自治の本旨」については諸説あるが、木村氏の指摘どおり、米軍基地が自治体の組織と運営に影響を及ぼしている可能性は否定できない。が、辺野古での滑走路建設作業は、既存のキャンプシュワブの拡張工事に過ぎない。キャンプシュワブが地方自治を脅かしているというならまだわかるが、規模の相対的に小さな辺野古移設作業が地方自治を脅かしているとはやはりいいにくいだろう。何よりも辺野古に造られているのは普天間基地の代替施設である。木村氏の論法に従えば、宜野湾市の自治権を回復するための作業の一環である。

木村氏の主張は、日本中に存在する全ての米軍基地を「地方自治の本旨」に立ち返って見直せ、というところまで行き着く。「全ての米軍基地が憲法92条違反である」ということだ。この論旨を尊重すれば、国防や安全保障で得られる公益と地方自治に対する制約で失われる公益とを秤に掛けなければならなくなる。安全保障と地方自治の二者択一を迫る「法の支配」がベストであるかのような考え方が認められるとすれば(しかも木村氏は、地方自治は安保に優るものと考えている)、国による安全保障という公共財の供給は事実上不可能になってしまう。こうした「二者択一」を避け、安保、地方自治、憲法を含む法治体制など複数の要素を勘案しながら、よりベターな着地点(痛み分けのポイント)を見いだすことが現在求められている。そしてその着地点を見いだす主体こそ「政治」ということになる。が、木村氏の憲法論では、政治のこうした役割は無視されている。

木村氏の憲法学者としての良心は理解できるが、その議論は「行政を見て政治を見ず」ではないか。無論、政治家が十分な力を発揮していないことも確かだが、だからといって政治の役割を軽視するわけにはいかない。

木村氏があくまで「法律による行政の原理」に拘るなら、行政に関わる憲法の条項との関係についても説明する必要がある。

第六十五条  行政権は、内閣に属する。
第六十六条  内閣は、法律の定めるところにより、その首長たる内閣総理大臣及びその他の国務大臣でこれを組織する。
○2  内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない。
○3  内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。

憲法上、国会との連帯責任は謳われているが、行政権が内閣に属することは明白だ。過去の政権が閣議決定により辺野古移設を進めてきたこと自体に憲法違反や違法性はない。他方で「法律による行政の原理」との矛盾を指摘する声もなかった。木村氏の「辺野古移設は憲法違反」という主張の正当性にはやはり疑問が残されたままだ。

※ 以上の論考はFacebookに掲載したふたつの試論を統合し、修正したものです。Facebook上に寄せられたKT氏のコメントには敬服しました。

司法は現在の法律にてらして違法性をジャッジするのが役割だが、アカデミズムは解釈学にとどまらず、現実との整合性を見ながら、社会が存続していけるように専門的見地から折り合いつけ、積極的な提言を行う役割だと思うのですが。

その通りだと思います。

木村草太氏の論考(沖縄タイムス2015年12月6日)

木村草太氏の論考(沖縄タイムス2015年12月6日)

【追記】2015年12月12日(土)

以上のテキストを本Webにアップすると同時にTwitterで要旨を流したら、沖縄在住のParhelion_sea氏から厳しく批判されました。以下、Parhelion_sea氏のTweet(2015年12月10日)。

篠原章が木村草太の議論に異論を唱えているが、木村からの反応はなく、ただ篠原の叫びが虚しく宙を舞っている今日この頃いかがお過ごしですか。

さて、日本国憲法は民主主義の発展の上で地方自治の重要性に鑑み、92条において根本原則を定め、また95条においても地方自治特別法の住民投票について定めることでこれを制度的に保障している。

92条「地方自治の本旨」の具体的な内容については、国民の社会生活の変化や時代の変遷によって与えられた条件のもと、憲法の精神(国民主権、基本的人権の尊重、平和主義)に則ったうえで立法者が決定するべきものとされている。

地方分権が唱えられて久しい今日、医療(クローン)や科学技術の高度化(原発)は国家と社会経済の間にあった「政治」と「非政治」の境界を超えて、市民・社会運動の政治参加の機会を増やした(ウルリヒ・ベックの言う「サブ政治」)。

また「新しい公共」のように、市民参加の熟議・討議によって得られた民意が政治的決定に正統性を与えるとする、政治的手続きへの評価も高まっている。現代では市民社会の活躍する領域は拡大し、政治参加の機会は益々強化される方向にある。

このような背景を踏まえると、沖縄の米軍基地に限らず、NIMBYと言われる迷惑施設建設の抱える問題を憲法価値に則って定位し打開策を提唱する木村の議論は、時代に即応した意義ある議論のように思う。一体、これのどこがおかしいだろうか。

約74%迷惑施設を沖縄に負担させる差別的な措置への異議に対し、公共財(「公共」の意味分かってるのか?)の必要性を説いていながら、一方で自らは公共財(沖縄の基地負担によって保たれる安全保障)へフリーライド(ただ乗り)し続けようとする篠原のご都合主義がおかしいとしか、僕には思えない。

なかなかの論客であるParhelion_sea氏が匿名でTweetすることにちょっとした苛立ちもありますが、これに対して篠原は以下のような見解を述べました。

木村草太氏に対する我が批判に対するご批判について。まず、「地方自治の本旨」は、憲法の精神に則ったうえで立法者が決定するべきものとされている、という見解の趣旨を否定はしませんが、「本旨」の法的表現として制定された地方自治法には「憲法の精神」という文言はなく、「住民の福祉の増進」が目的とされています(第一条の二)。

住民の福祉の内実については、憲法に則していえば全自治体に共通の「ナショナルミニマム」の実現、各自治体内の生活水準に即していえば「シビルミニマム」の実現が求められるというのが通説です。一方で地方自治法は、「全国的に統一して定めることが望ましい諸活動」と「国際社会における国家としての存立にかかわる事務」を国の責務としており(第一条の二の2)、基本的に自治体が担うのは、もっぱら「住民に身近な行政」とされています。

したがって、基地の立地は国防政策である以上、「国際社会における国家としての存立にかかわる事務」に含まれると考えるのが適切です。ついでいえば、僕が以前のTweetで「公共財」といっているのは、この場合の「国際社会における国家としての存立にかかわる事務」であるにすぎません。

換言すれば、「国防は国家(中央政府)にとって最大の役割」という通説を尊重した議論を展開しようとしているだけなのです。こうした通説と「新しい公共」論など公共性をめぐる近年の議論をリンクさせるためには、既知の国家論や政体論を根本から解体する必要さえ生じてきます。木村氏は、現行憲法や現行法システムを前提としながらも、事実上国家の解体を論じているように思われます。そのような議論の手法には大きなリスクを感じます。

ところで、現行法の枠内での「地方自治の本旨」を尊重するとすれば、木村氏の提言は、「住民の福祉」または「住民に身近な行政」の中に「基地立地」が含まれることになりますが、現行諸制度を前提とすれば、それは「暴論」と捉えられても致し方がないと考えます。

「そもそも基地負担は基本的人権を犯しており、地域住民の福祉を損なうものだから、憲法92条に反するのだ」という論旨であるとしても、「基地負担」自体をもっと明確にする必要があると思います。現在の基地問題の一部は、物理的基地負担(被害)と心理的基地負担(被害)あるいは歴史的基地負担(被害)を必ずしも明確化できていないという点にあると思います。

さらに、「地域の基地負担」という場合の「地域」をどの範囲に設定するのかについても十分な議論ができているとはいいがたいと思います。また、「負担」に対する補償を考える際に、負担を面積によって客体化すべきなのか、人口や人口密度によって客体化すべきなのかという点についても、もっぱら防衛省や総務省などが、ある意味で恣意的に設定した〈補助基準〉に依拠しています。

僕はかねてから「基地と振興策のリンクも含めて、もっとおカネの話をちゃんとしようじゃないか」と申し上げています。一方で心理的負担・歴史的負担の存在を強調しながら、他方で(国と沖縄県の共犯関係の下)国税を財源に投入される怪しげな「物理的基地負担」に対する補償(振興策、防衛費など)を懐疑することなく受容しているメディアや識者の曖昧な姿勢が、基地問題の解決を遅らせていると主張しているのです。おカネの話を徹底することで初めて、おカネでは解決できない部分が初めて明らかになると思っています。

最後にもう一言。僕は現行憲法並びに現行法制を前提とした議論を展開しているつもりですが、木村さんのように、そもそも国家像のドラスティックな見直しがその主張の根底にあるのに、憲法下での自治制度の改革に訴えれば沖縄問題が解決するかのような議論を展開されても、少なくとも僕には説得力ある説明には聞こえません。

補足:Parhelion_seaさんのただ乗り論は間違っています。国税負担がある以上、納税者レベルでは「ただ乗り」ではありません。したがって沖縄の基地負担の軽減は納税者負担の軽減も意味します。ただ国防という公共財供給はもっぱら国の役割です。国防のような、国による公共財供給と地方自治を同列に扱う議論にはやはり異論があります。

Parhelion_sea氏との議論は、この後も継続していますが(12月12日23時現在)、Parhelion_sea氏と木村氏の主張に対する理解は深まったものの、自分としては残念ながら支持はできないという立場を明らかにしました。以下は、その際の篠原のTweetです(Parhelion_sea氏の再批判をご覧になりたい方はお手数でも氏のTwitterをご参照ください)。

丁寧なご説明ありがとうございます。地方自治の問題(地域住民の意思)と国防の問題が錯綜したとき、遠回りでも、改憲を軸にあたらしい国家としてのシステムを築くほかないと思うのです。現行憲法の枠内で処理するときのオプションを木村氏が提起された点は理解しますが、木村氏の手法に信を置くとしても、こうした手法が拡大することで、安倍政権が改憲でなく解釈改憲で突破したのと同じような事態が今後も頻発しかねないと危惧します。本来であれば、国防と地方自治の双方について、憲法規範を見直す方向性を打ちだすべきではないか、というのが僕の基本的な考え方です。今回の埋め立て取り消しをめぐる一連の事態のなかで、一部で司法に対する過剰な期待が生まれつつありますが、司法は既存の行政観に基づき判断を下さざるを得ないと僕は考えています。現行法システムの下で、国にとって不利な判決は下されにくいという意味ですね。

「国防は国の専権事項」であるという国家観が、ご指摘のように過去の遺物だとしても、現行法システムの下では、地方自治と安保上・国防上の判断が衝突したとき、一般行政以上に「国の判断」が優先されてしまうと思います。安保・国防政策が自治権を侵害しない範囲で執行すること議論になったとき、国は別の憲法解釈で対抗することも明白で、それこそ政権によって異なる対応が常態化する危険性すらあると思います。

現行法システムの枠内で沖縄県が国と互角にわたりあうためには、基地負担と財政資金のリンクを広く認めた上で、「財政資金は要らない」と主張することがもっとも望ましい問題解決の端緒になると思います。現状では、国にとってもリンクを認めないことが得策になっています。「アメとムチ」のアメの部分を否定されたらムチは打ちにくくなります。全国の納税者に対しても、きわめて大きな問題提起になると思います。それでもなおかつ国がムチを行使すれば、世論は確実に政権から離れていきます。安保の問題、地方自治の問題も、より顕在化してくると僕は考えています。

同じ議論の蒸し返しで申しわけありませんが、Parhelionさんのご意見、木村氏のご見解についての理解は深まりました。ひとつの可能性として否定はしません。しかしながら、解釈同士の対決に終始する可能性も想定すると、今のところ支持はできないというのが、僕の立場です。

批評.COM  篠原章
  • このエントリーをはてなブックマークに追加
  • Pocket